Brennpunkt Drëtt Welt 256 (juin 2010)

Marc Keup

En mars 2009, les députés Marc Angel et Lydie Err du LSAP avaient présenté une proposition de loi pour actualiser la législation sur la coopération au développement. Plus d’un an après, le Conseil d’Etat a émis son avis.

Le 25 mars 2009, Marc Angel et Lydie Err avaient donné rendez-vous à la presse pour présenter une proposition de loi, destinée à reformer la législation en matière de coopération au développement qui date de 1996(1). La politique de coopération ayant beaucoup changé depuis lors, les deux députés socialistes ont jugé nécessaire une telle reforme, d’ailleurs déjà suggérée en 1998 par Lydie Err, qui à l’époque occupait la fonction de secrétaire d’Etat à la coopération. Les points les plus importants dans cette proposition étaient d’intégrer l’action humanitaire dans la loi, de préciser le cadre de l’aide bilatérale en nommant entre autres des secteurs d’intervention et en réglementant davantage le choix des pays partenaires, ainsi que d‘y introduire le concept de la cohérence des politiques. En même temps, la proposition vise à renforcer le rôle de la Chambre des députés dans la définition de la politique de coopération et de clarifier le rôle des municipalités dans le développement des pays du Sud. La proposition de loi déposée à la Chambre des députés a par la suite été soumise au Conseil d’Etat et celui-ci a émis son avis le 20 avril 2010.

Jusqu’ici, la Ministre Marie-Josée Jacobs, à l’instar de son prédécesseur Jean-Louis Schiltz, a réagi de manière ambiguë à cette proposition de loi des deux députés socialistes. D’un côté, elle n’exclut pas une telle reforme, puisque la déclaration gouvernementale de 2009 prévoit d’enclencher „la procédure de révision de la loi […] en vue d’examiner s’il y a lieu d’adapter la base légale de la coopération luxembourgeoise“. De l’autre côté, elle est d’avis que la loi de 1996 „n’entrave pas la liberté d’action du gouvernement ni ne restreint le droit de regard légitime de la Chambre des députés“ et qu’il n’y a nul besoin de „précipiter les choses sur le dossier“(2). En tout cas, la direction de la coopération n’a pas une attitude proactive sur ce dossier.

Une mise en oeuvre transparente et efficace

L’avis du Conseil d’Etat commence par le constat que depuis 1996, la coopération au développement a connu de grands changements tant en quantité qu’en qualité. Les montants absolus dédiés à ce secteur ont presque triplé en 10 ans de 98 millions (1998) à 287 millions d’euros (2008) et de plus en plus de projets sont réalisés par l’agence d’exécution Lux-development.

Se basant sur les résultats de l’examen des pairs du Comité d’aide au développement de l’OCDE (CAD), qui en 2008 avait fait des recommandations pour améliorer certains aspects de la coopération luxembourgeoise, le Conseil d’Etat „demande au Gouvernement de trouver les voies et moyens adaptés pour garantir une mise en oeuvre transparente et efficace de l’aide au développement.“ L’interprétation de cette phrase pourrait s’avérer pour le moins difficile.

Un peu plus loin, le Conseil d’Etat se demande si on ne devrait pas inscrire dans une nouvelle loi les principes de la Déclaration de Paris et de l’Agenda d’action d’Accra pour „leur conférer un caractère normatif, donc contraignant, pour favoriser davantage la mise en pratique des engagements pris.“ Ces deux documents de référence en matière d’efficacité de l’aide, que le Luxembourg a signés en 2005 et 2008 respectivement, fixent les lignes de conduite générales pour augmenter l’efficacité de l’aide, plutôt que de définir des règles claires, ce qui fait qu’ils sont actuellement interprétés de manière différente selon les pays. Intégrer les notions du processus de Paris dans la nouvelle loi aurait certainement les avantages cités plus haut, pourvu que certains points soient clarifiés d’avance. En guise d’exemple : il n’y a pas unanimité sur la question si l’Agenda d’action d’Accra impose l’aide budgétaire ou non. Quant aux choix des pays partenaires, le Conseil d’Etat donne raison aux auteurs de la proposition de loi, qui demandent une implication de la Chambre des députés dans ces décisions.

Un élément important de la politique de coopération, qui est régulièrement avancé par les ONG et qui a été relevé dans la proposition de loi, est la cohérence des politiques. Il s’agit de trouver des procédures pour assurer que des décisions dans d’autres domaines politiques n’aient pas d‘effets négatifs sur les pays du Sud. Alors que Marc Angel et Lydie Err avaient proposé de confier cette tâche au comité interministériel pour la coopération au développement, le Conseil d’Etat se demande s’il ne faudrait pas la mettre dans les mains des membres du Gouvernement. En effet, le comité interministériel en question, qui est composé de fonctionnaires des différents ministères, s’occupe déjà régulièrement de la question de la cohérence des politiques et les résultats sont loin d’êtres spectaculaires.

Renforcer la cohérence des politiques

Autre objectif de la proposition de loi est d’y intégrer des dispositions concernant l’aide humanitaire. Cette aide spontanée en cas de catastrophe consomme plus de 10% du budget de la coopération, sans qu’elle ne soit mentionnée dans la loi actuelle. Le Conseil d’Etat s’aligne sur cette demande, mais suggère de ne pas oublier le rôle important des ONG dans ce domaine. En effet, la proposition des deux députés socialistes n’a mentionné que les instances de l’Union Européenne et des Nations unies comme interlocuteur en matière d’aide humanitaire.

L’avis du Conseil d’Etat suggère également de préciser par voie réglementaire les conditions et les modalités des accords-cadres qui assurent le cofinancement des grandes ONG et de prévoir la possibilité de financer des boursiers et des stagiaires venant des pays du Sud à travers le fonds de la coopération au développement. Finalement, le Conseil d’Etat propose de „reconnaître aux associations de migrants le rôle d’acteurs du développement, de leur accorder un statut particulier au sein du dispositif légal ainsi que de leur fournir un soutien adapté à leurs efforts pour aider le développement local de leurs lieux d’origine.“

En résumé, le Conseil d’Etat est donc asssez favorable à la proposition de loi de Marc Angel et Lydie Err, tout en proposant certaines modifications. On peut regretter qu’il ne se prononce pas sur l’implication des municipalités dans la coopération au développement. Cette question, qui a été soulevée par la proposition de loi, constitue en ce moment un des flous législatifs les plus importants en matière de coopération et devra être adressé de façon prioritaire. En tout cas, le Conseil d’Etat termine son avis en recommandant „au Gouvernement de reprendre sur le métier la loi sur la coopération au développement.“ La suite du dossier sera discutée dans une réunion de la Commission des Affaires étrangères le 14 juin 2010.

Marc Keup est membre de l’ASTM

(1) Voir également Brennpunkt Drëtt Welt 146-bis. (2) Déclaration ministérielle sur la politique de coopération devant la Chambre des députés le 18 mars 2010.